Durante las últimas semanas se ha desatado una fuerte controversia en el país en torno a la política fiscal y a las condiciones sociales en que viven los chilenos. Sergio Aguiló hizo palidecer a las autoridades del Gobierno y de la Concertación con su documento “ Entre Dos Derechas”, que fue respaldado por diputados críticos del PS, el PPD y la DC y que fue apoyado además por la denominada Fuerza Social.
Todo parece indicar que las preocupaciones que surgen en la Concertación recogen un sentimiento nacional de insatisfacción por la incapacidad que han tenido los gobiernos de la Concertación para apuntar a la reducción de las desigualdades, lo que además se ve agudizado en los últimos tres años por el alto desempleo. Este es el centro de la controversia social en el país: desigualdad de ingresos; jubilaciones, salud y educación, marcadamente diferentes para pobres y ricos; viviendas para pobres que no resisten las lluvias del invierno; bajas tasas de interés para los grandes capitalistas e inalcanzables para los micro, pequeños y medianos empresarios.
A mediados del año 2000, la encuesta CASEN nos informaba que el 20,6% de la población chilena se encontraba en condiciones de pobreza, lo que indicaba una reducción importante, al compararse con el 38,6% existente en 1990[1]. Aquí, entonces, no se encuentra el problema social de Chile. Sin embargo, esta misma encuesta mostró que la distribución del ingreso se había deteriorado a lo largo de la década del noventa, al recibir el quintil mas rico de la población 16 veces más ingresos que el quintil mas pobre, revelando que en Chile existe uno de los grados de desigualdad más altos del mundo.
Esta desigualdad de los ingresos unido a un sistema en que el Estado ha debilitado su rol protector de los débiles ha colocado a los sectores de ingresos medios y bajos en una posición de extrema desventaja en la salud, la educación y la previsión. Ello obliga a una seria reflexión no sólo en torno a la concepción fiscal que inspira al gobierno sino a la propia estrategia de desarrollo.
Considerando que todos los programas de la Concertación se han propuesto un crecimiento con equidad, resulta preocupante constatar las dificultades para avanzar en este propósito.
Adicionalmente, atendiendo al hecho de que el actual gobierno no ha logrado recuperar el nivel de crecimiento previo a 1998 y que el desempleo ha alcanzado los dos dígitos, resulta difícil comprender cómo con la actual estrategia de desarrollo será posible cumplir con el compromiso que se suscribió con la ciudadanía.
Sostengo la tesis que las desigualdades seguirán acentuándose mientras no se modifique la estrategia de desarrollo vigente en Chile. Sostengo además que la reducción de la pobreza se encontrará en dificultades porque las bases de la estrategia actual se encuentran agotadas, lo que impedirá recuperar los niveles de crecimiento y empleo de comienzos de los años noventa.
La estrategia de desarrollo desarrollo vigente en Chile desde hace más de dos décadas se caracteriza por tres componentes, estrechamente articulados, respecto de los cuales amerita una revisión y un replanteamiento:
i) Una estructura económica dominada por la producción y exportación de recursos naturales. La apertura hacia el mercado internacional hizo perder vigor al sector industrial fundado en la demanda interna, permitiendo que el mayor dinamismo de la producción se centrara en el sector primario exportador, bajo la dirección de los grandes Grupos Económicos y el capital internacional. Hacia el segundo quinquenio de los noventa, al acrecentarse la competencia internacional (resultante de la disminución de los aranceles, la eliminación de otras medidas de protección para la industria interna y el ingreso de nuevos actores que compiten con Chile en el mercado global), tanto el sector exportador como su infraestructura de apoyo-energia y telecomunicaciones- y el sector bancario se han visto obligados a mejoras tecnológicas y a la reducción de fuerza de trabajo. Con ello se ha acentuado la heterogeneidad estructural de la economía, con sectores de avanzada tecnológica y la extensión del sector atrasado de la economía, centrado en el mercado interno.
ii) Una política macroeconómica, con reglas autónomas y automáticas para eliminar todo elemento discrecional en la política pública. El Banco Central independiente, el superávit estructural, la apertura de la cuenta de capitales y la reducción de aranceles, constituyen el paradigma macroeconómico para alcanzar eficiencia y abrir espacio de acción indiscriminada a los operadores privados. Luego de las medidas de subsidio de los años setenta y ochenta que favorecieron a los exportadores de productos forestales, pesca, empresas privadas del cobre y frutas, se impuso en los noventa no sólo de forma retórica sino de manera efectiva la denominada neutralidad de la política pública, entregando a las fuerzas del mercado la exclusiva responsabilidad del crecimiento, favoreciendo así en la práctica a los sectores más poderosos, vale decir a los intereses transnacionalizados, vinculados al sector moderno de la economía.
iii) Una política social, que privilegia las “exigencias de la globalización”, colocando el acento en la denominada flexibilidad laboral, cuyo propósito apunta a disminuir a cualquier costo el precio directo e indirecto de la fuerza de trabajo para favorecer así la posición competitiva de las empresas en el mercado internacional. Por otra parte, atendiendo a políticas de equilibrio (o recientemente superávit) fiscal, y de baja carga impositiva a las empresas, el Estado se ha limitado a focalizar los limitados recursos públicos en los sectores de extrema pobreza, dejando de lado las políticas de protección social de carácter universal. Finalmente, se ha abierto espacio para que el sector empresarial amplíe sus actividades inversionistas hacia el área social, con los sistemas privados de salud y previsión, los establecimientos educacionales privados destinados a los hijos de las familias de altos ingresos; mientras que paralelamente permanece bajo la responsabilidad del estado una oferta de menor calidad de estos servicios, dirigida a los grupos de bajos ingresos.
Con estos componentes de la estrategia y gracias a la notable fase expansiva de la economía chilena del período 1984-1997 se logró disminuir la pobreza en la década del noventa, pero no fue posible reducir las desigualdades sino, por el contrario éstas se han acentuado. Especialmente en los tres últimos años, con escaso crecimiento y aumento del desempleo, el porvenir se oscurece.
La situación social se encuentra determinada por las condiciones materiales. En efecto, es la base productiva de la estrategia de desarrollo, basada principalmente en sectores de actividad modernos que exportan recursos naturales se reproduce la desigualdad porque éstos, bajo condiciones de mercado con escasa regulación, no tienen capacidad para generar puestos de trabajo no calificado ( excepto la fruticultura en época de cosecha).
Cuando la economía se expande a altas tasas, como en el segundo quinquenio de los ochenta y el primero de los noventa es que se dinamizan, por derrame, los sectores ligados al mercado interno y bajos tales condiciones se expande la pequeña y mediana empresa y consecuentemente el desempleo se reduce. Por ello es que con bajo desempleo y gracias a los mayores recursos fiscales provenientes de un dinámico crecimiento fue posible reducir la pobreza.
El dinamismo económico del período expansivo favoreció altos grados de concentración patrimonial y acumulación de ingresos, que le permitieron a los principales grupos económicos nacionales incluso exportar capitales al exterior. Sin embargo, esa forma de crecimiento provocó una alta heterogeneidad estructural en que los sectores orientados a la economía interna, especialmente las pequeñas y medianas empresas, se ha caracterizado por una baja productividad y consecuentemente bajos salarios.
La concentración y la mala distribución del ingreso atenta contra de la estabilidad social y política en el país. El aumento de la delincuencia, la violencia que la acompaña, la drogadicción juvenil y la corrupción son, a no dudarlo, nuevos males sociales que encuentran un componente explicativo importante en la agudización de los contrastes entre ricos y pobres, entre “modernos’y “atrasados”. La generalización y globalización de las comunicaciones hacen más evidentes las desigualdades, lo que exacerba las frustraciones y desesperanzas de los descontentos.
Por otra parte, la mala distribución del ingreso atenta también contra la propia viabilidad económica de nuestro país. Desde luego el crecimiento de la delincuencia no ayuda al proceso inversionista, pero además resulta difícil una real modernización y presencia competitiva en el mercado mundial cuando los mapuches no consiguen trabajo en las explotaciones forestales, los jóvenes pobres no tienen recursos para acceder a la educación superior y los pequeños y microempresarios encuentran las puertas cerradas al crédito para llevar a cabo sus actividades.
Para enfrentar la mala distribución del ingreso y las desigualdades sociales que ésta engendra será necesario replantearse las bases de la estrategia, vale decir la forma de producir, la concepción macroeconómica y la política social.
Con respecto al enfoque productivo a mi juicio hay que proponerse dos cuestiones fundamentales:
i. Por una parte, sin renunciar al dinamismo de las exportaciones, la inserción económica internacional debe discriminar en favor sectores y empresas capaces de aportar mayor valor agregado nacional. Con ello se podrá apuntar a generar más apropiadas articulaciones entre las exigencias de una economía abierta y las necesidades de la integración interna. Así se logrará combinar los beneficios derivados del mercado mundial con la indispensable acumulación endógena que exige un desarrollo económico menos heterogéneo productivamente y más equilibrado socialmente.
ii. Por otra parte, apuntar a reducir la heterogeneidad estructural con una propuesta productiva y tecnológica que coloque el acento en las Pymes. Éstas, especialmente hoy día, gracias a los sistemas de información y comunicación modernos y a la denominada sociedad del conocimiento, pueden llegar a convertirse en el eje de una nueva estrategia con mejor inserción internacional pero también con mayor potencial de acumulación endógena. En efecto, un decidido apoyo crediticio y tecnológico por parte del Estado, junto a las posibilidades que ofrecen los sistemas modernos de información y de comunicaciones, debiera facilitarles a las Pymes un aumento sustantivo de la productividad, un acceso inédito al mercado, a los clientes y a los proveedores, para posicionarse con mayores oportunidades en la economía nacional e internacional. La modernización de las Pymes podrá reducir la heterogeneidad estructural y al mismo tiempo deberá resolver la crítica situación de desempleo y de subempleo que vive nuestro país.
En el plano macroeconómico, el replanteamiento productivo-exportador, que otorgue importancia a las Pymes demanda modificar la denominada neutralidad del Estado apoyando activamente al sector privado, con todo la fuerza de la capacidad pública, en aquellos sectores de actividad de producción de bienes y servicios con potencial para generar valor agregado nacional.
En suma, para atacar radicalmente la heterogeneidad estructural, la concentración económica y las desigualdades que engendra se requiere una política económica activa, no automática ni neutral, ni fundada sólo en “ las señales”.
Tampoco bastará la apreciación cambiaria ni un acceso más fluido a los mercados internacionales para que automáticamente se produzca la diversificación exportadora.
Por otra parte, para atender las urgencias habría que modificar la regla del superávit estructural del 1% y remitirse a simplemente a uan política de equilibrio fiscal a mediano plazo, la que es compatible la salud de las finanzas públicas y los equilibrios macroeconómicos. Esta política permitiría liberar recursos para atender las demandas sociales, sin afectar la credibilidad del país.
En lo que respecta a la política social, habrá que colocar el acento en la distribución, lo cual obliga a una propuesta de reforma impositiva efectiva, la que desde luego debiera apuntar directamente a las utilidades, cubiertas e incubiertas de las empresas- en particular a las del cobre- en vez de centrar la captación de recursos fiscales en el IVA, cuyo carácter regresivo es manifiesto. Esta es la única manera de avanzar en pro de la reducción de la desigualdad en los ingresos y al mismo tiempo de que el Estado pueda acceder a mayores recursos fiscales para nivelar las pensiones, reducir las calidades de la educación y salud pública y privada y, en genera, atender a los grupos sociales que quedan al margen del crecimiento y la modernización.
En suma, enfrentar las desigualdades en Chile exige un replanteamiento estratégico que debe tener en cuenta aspectos productivos, macroeconómicos y de la política social. Por cierto, una propuesta de esta naturaleza exige voluntad política y valentía para desafiar intereses cuya fuerza en el país no es despreciable.
Sin embargo, mantener la situación tal cual se presenta actualmente puede llegar a debilitar aún más el crecimiento económico y a mediano plazo la estabilidad social y política del país.
28-04-02
[1] Pero, al mismo tiempo, se mostraba que el ritmo de disminución ya no tenía la misma fuerza que en los bienios anteriores: 32,6% en 1994; 27,5 en 1996; 23,2% en 1996; y, 22% en 1998.
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