La economía chilena ha experimentado un notable crecimiento en los últimos diez años, lo que la coloca como punto de referencia para el resto de la región latinoamericana. En efecto, entre 1984 y 1993 el crecimiento promedio anual del PIB ha sido superior al 6%. El eje de este dinamismo se ha basado en las exportaciones, las cuales se han incrementado a una tasa anual que duplica el crecimiento del PIB, alcanzando una cifra superior a los US$ 10.000 millones en 1992.
La apertura de Chile al sistema internacional se ha visto reflejada en el alto coeficiente exportador en bienes y servicios, cercano al 40% del PIB y similar al de los NICs. Por otra parte, el elevado flujo de inversiones directas que ha recibido el país en los últimos cinco años (US$ 1.500 millones promedio anual), así como la reciente tendencia de capitales que desde Chile se invierten en países vecinos reflejan el alto grado de internacionalización alcanzado por la economía chilena.
La apertura y liberalización de la economía chilena, iniciada bajo el régimen militar, no se ha detenido durante el Gobierno de transición a la democracia del Presidente Aylwin. Los instrumentos unilaterales de liberalización, vale decir la política arancelaria y la política frente al capital extranjero se ampliaron: el arancel aduanero se redujo del 15% al 11%; y, se liberalizó aún más la apertura ante el capital extranjero.
Sin embargo, durante el Gobierno de Aylwin el accionar unilateral se complementó con variadas iniciativas bilaterales, favorecidas por el reencuentro político de Chile con la Comunidad Internacional. Así, fue posible la materialización de importantes acuerdos de libre comercio, especialmente con países de América Latina.
El consenso existente en el país sobre la importancia de la inserción internacional para el crecimiento económico de Chile no excluye la discusión sobre la forma más apropiada de alcanzar mayores beneficios y especialmente obtener una más justa distribución de sus frutos.
En este artículo sostenemos dos tesis. En primer lugar, que los éxitos económicos de Chile, y en particular su auge exportador no se explican por la reducción arancelaria. Y, en segundo lugar, que la sociedad chilena se verá obligada a modificar sustancialmente la forma de inserción internacional para mantener el dinamismo de su crecimiento y especialmente para avanzar hacia un verdadero desarrollo con equidad social.
Liberalización Externa
Para una gran parte de los analistas, los éxitos de la economía chilena son el resultado exclusivo de una política de comercio exterior de liberalización unilateral, la que permitió exponer a la competencia internacional a sus distintos sectores de actividad, favoreciendo a aquellos empresarios más eficientes y el nivel de competitividad general de la economía.
No compartimos esta tesis. En realidad, la reducción de los aranceles no ha sido el factor explicativo fundamental del aumento, diversificación y mayor competitividad de las exportaciones chilenas. La dinamización del sector externo ha obedecido a un conjunto de factores en que la baja de los aranceles fue un componente importante, pero imposible de separar del marco general macroeconómico y político marcadamente favorable a la actividad empresarial que se dio en Chile a partir de 1974.
Por otra parte, el gran auge de la inversión extranjera en el país se ha producido muy recientemente, vale decir con el restablecimiento de la democracia. De tal manera, en ningún caso han sido los instrumentos específicos de la liberalización los que explican el dinamismo inversionista y exportador, sino que las condiciones más globales macroeconómicas y políticas.
Junto a las condiciones económicas y políticas favorables a la actividad empresarial, también han jugado un papel muy destacado las políticas específicas de fomento en favor de aquellos sectores productivos, especialmente beneficiados con el auge exportador.
El sector forestal (con sus derivaciones a la celulosa y papel) no puede explicar su dinamismo si se desconocen los vastos programas de forestación previos a la imposición del modelo monetarista. Del mismo modo, los subsidios introducidos en 1974, y aún existentes en favor del sector, cubren el 70% de las inversiones, lo cual ha permitido un desarrollo extraordinario del pino radiata y eucaliptus y, consecuentemente de la exportación de astillas, maderas semielaboradas, celulosa y papel.
La modernización agrícola y el crecimiento de las exportaciones hortofrutícolas no pueden explicarse si se desconoce el proceso de división de la tierra que permitió la reforma agraria de los Gobiernos de Frei y Allende, de mediados de los sesenta y comienzos de los setenta. Posteriormente, con el régimen militar se eliminó todo posible conflicto respecto a la propiedad y tenencia de la tierra.
La nueva estructura de la propiedad potenció las ventajas naturales del país en la producción de frutas, hortalizas y semillas, junto a lo cual no fue menos importante el contingente de mano de obra extraordinariamente barata que se formara durante el Gobierno de Pinochet.
El auge de la pesca y de las exportaciones de harina de pescado ha respondido, en gran medida, a la liberalización de las condiciones para la captura, así como a factores coyunturales de restricción de la oferta exportable mundial con las dificultades que ha presentado, en especial, la captura y procesamiento en el Perú. Hay que reconocer, también, en este caso, el decidido apoyo tecnológico de la Fundación Chile para el desarrollo de la producción y comercialización de los productos del mar.
Por último, un tratamiento tributario favorable a las exportaciones, así como una eficiente institucionalidad aduanera y de simplificación de trámites en el comercio exterior no pueden desconocerse dentro del conjunto de factores que explican el fomento de las exportaciones de Chile.
En otras experiencias destacadas de éxito exportador, como en Japón, y más recientemente en el de los llamados "tigres asiáticos", la expansión de las exportaciones tampoco se ha originado en la liberalización unilateral de sus economías. Por el contrario, éstas se han caracterizado por estar cerradas a las importaciones (al menos hasta muy recientemente). Además, han crecido bajo un férreo control estatal, y en el contexto de estrategias y políticas de exportación claramente pactadas entre el Estado y el sector privado.
Estas experiencias - destacadas como ejemplos a seguir- muestran que la liberalización económica unilateral no es ni ha sido el factor determinante para lograr la expansión de las exportaciones. En el caso de Japón y los NICs, el espectacular desarrollo de sus exportaciones se ha fundado en factores tales como el uso de tecnologías de punta (generalmente por la vía de la copia), un sistema educacional extendido y eficiente y muy ligado a la producción, políticas comerciales claramente formuladas y puestas en marcha con decisión, y estrategias de promoción y marketing muy agresivas.
Límites de la Internacionalización
Existe consenso en Chile respecto del rol del sector externo en el crecimiento. Para un país pequeño, de mercado restringido, una acertada presencia en la economía internacional resulta crucial para su crecimiento. Sin embargo, a propósito de las próximas elecciones presidenciales se ha intensificado el debate en torno a la forma específica que debiera adoptar la inserción internacional.
El tipo de inserción que ha caracterizado a Chile, basado fundamentalmente en recursos naturales y recursos naturales procesados está encontrando límites estructurales y coyunturales en la economía mundial. Los productos forestales, la pesca, las frutas y el cobre, ejes del crecimiento exportador, se enfrentan recientemente a una radical caída de sus precios y a serias restricciones de mercado producto de la actual recesión en el mundo industrializado, así como a los efectos más profundos del acelerado cambio tecnológico en los países industrializados.
Esta situación se ha reflejado en un déficit de la balanza comercial que alcanzará a fines de 1993 alrededor de US$ 800 millones, luego de varios años de superávit.
Un nuevo tipo de proteccionismo en los países industrializados -a pesar de la retórica libremercadista- se ha hecho evidente. Bajo las actuales condiciones de recesión y de cambio tecnológico han aumentado las medidas no-arancelarias aplicadas por estos países en defensa de sus economías y del empleo. Además de la caída de los precios internacionales, Chile se ha visto afectado seriamente por las restricciones no-arancelarias en las manzanas, kiwis, tabaco, así como por los intentos de dumping de parte de las líneas aéreas norteamericanas a LAN y LADECO.
No obstante, gracias a la buena salud de la economía chilena, en especial debido a una considerable acumulación de reservas, superior a los US$ 10.000, Chile se encuentra preparado para neutralizar los efectos negativos que presenta la actual coyuntura internacional.
Pero, por otra parte, la discusión sobre la nueva forma que debe adoptar la inserción internacional se encuentra vinculada a factores internos, ligados a la distribución del ingreso y a la equidad. En efecto, la oferta productiva y exportadora basada en recursos naturales no ha permitido potenciar toda la inteligencia nacional. El tipo de fuerza de trabajo demandada para la producción de commodities, con escaso valor agregado nacional, no promueve la educación, capacitación y recalificación de los recursos humanos y, consecuentemente, se cierran las puertas para el mejoramiento de la distribución del ingreso.
Y, como se reconoce actualmente, el buen posicionamiento de un país en los mercados mundiales ya no depende de las ventajas naturales de sus recursos ni tampoco de los bajos salarios, sino muy fundamentalmente de las ventajas competitivas generadas a partir de la productividad de sus recursos humanos.
Adicionalmente, los problemas ambientales derivados de la explotación intensiva de los recursos naturales son cada vez más graves y de un doble carácter. Por una parte, el país se encuentra enfrentado a un deterioro ambiental que afecta la sustentabilidad de su desarrollo y el destino de las generaciones venideras mientras que, por otra parte, los países industrializados plantean exigencias crecientes sobre el tema, incorporando normativas en el comercio internacional, que obligarán a la economía chilena a adoptar medidas específicas en los procesos productivos y en sus espacios territoriales.
Por tanto, la especialización de la economía chilena en recursos naturales y su competitividad internacional están encontrando límites. No sólo tiende a perder fuerza y legitimidad un patrón de desarrollo que desaprovecha el potencial de la fuerza de trabajo y es incapaz de calificarla. También, por razones estructurales, la introducción de nuevas tecnologías en los países industrializados, sustituye o restringe la demanda por productos primarios.
La actual recesión internacional, con la disminución de los precios de las exportaciones chilenas sólo ha dramatizado, desde un punto de vista coyuntural, lo que representa una realidad más profunda del modelo económico chileno y su inserción internacional.
Por cierto, nadie podría postular volver al proteccionismo del pasado, pero lo que sí resulta procedente hoy día es la discusión de los beneficios de profundizar la apertura unilateral, en las actuales condiciones mundiales. La importancia de esta discusión radica en que la ideología del liberalismo económico parece sólo retórica frente a los intereses proteccionistas, los que han crecido recientemente en los países industrializados. Las sucesivas postergaciones para finalizar la Ronda Uruguay son expresión de esta realidad.
Segunda fase exportadora
Son precisamente estas limitaciones, externas e internas, las que han generalizado en Chile la propuesta de avanzar hacia una segunda fase exportadora. Todo parece indicar que el grado actual de competitividad de la economía y la especialización en recursos naturales son insuficientes para enfrentar los desafíos actuales de la economía internacional. Y cuando esto se reconoce, es preciso aceptar, paralelamente, que insistir en la profundización de la apertura constituye un error manifiesto.
Bajo las condiciones descritas el desafío de la sociedad chilena se encuentra en el desarrollo de una oferta productiva-exportadora que enfrente los obstáculos internacionales y las limitaciones nacionales del actual modelo económico. Se precisa, entonces, avanzar en la elaboración de productos con mayor valor agregado nacional y que incorporen tecnologías que favorezcan una mayor competitividad. Ello permitirá hacerse presente en los mercados de productos más dinámicos, con precios más estables y de menor riesgo proteccionista.
De tal manera, el esfuerzo tecnológico unido al mejoramiento en la calidad de los recursos humanos representan la base objetiva sobre la cual sustentar la reorientación del actual modelo productivo. Si ello se complementa con una mayor concertación social y se persiste en la estabilidad política se podrá avanzar hacia una fase más plena de inserción internacional, mejorando la posición competitiva de Chile en los mercados mundiales.
La segunda fase de la internacionalización no debiera ser entendida como una clausura de las exportaciones de productos primarios sino un cambio de énfasis que, aprovechando la experiencia productiva y exportadora tradicional, consolide lo ya alcanzado en ésta y se diversifique en favor de nuevos bienes y exportaciones de insumos, bienes de capital, tecnología especializada y servicios. Se trata de aprovechar los recursos naturales existentes, conquistando ventajas competitivas hacia atrás y hacia adelante en las cadenas productivas, así como en los servicios de comercialización e infraestructura.
Avanzar hacia una segunda fase del modelo exportador requiere una política comercial más compleja, la cual no puede basarse sólo en la apertura unilateral. En realidad, profundizar la liberalización comercial en las actuales condiciones de proteccionismo mundial sería altamente riesgoso y, por cierto, seria contradictorio con el propósito de favorecer la segunda fase.
Es cierto que la reducción unilateral de aranceles y la neutralidad de la política de apertura facilita la gestión económica gubernamental y hace más trasparente la información a los agentes económicos. Pero es más cierto que ese facilismo no ayuda a promover la exportación de bienes de mayor dinamismo en los mercados mundiales.
Por ello todas las experiencias exitosas de exportación de manufacturas- como las frecuentemente citadas de los países asiáticos- cuentan con un variado instrumental de política comercial que incluyen la selectividad de los incentivos. Si efectivamente existe un compromiso nacional en favor de la segunda fase la selectividad de los incentivos es insoslayable en favor de los sectores que se desea promover.
La política comercial no puede eludir las negociaciones bilaterales- como lo entendió el Gobierno de Aylwin- en un mundo caracterizado por el proteccionismo y en el cual las acciones unilaterales sólo restan capacidad negociadora. Por ello fijar con claridad las prioridades de negociación resulta fundamental. En este terreno América Latina constituye para Chile el mercado natural para la segunda fase no sólo por su cercanía, sino por su potencial de demanda para manufacturas y productos naturales procesados.
Hay que destacar, también, que la región se ha mostrado como el mercado más dinámico para exportar servicios y realizar inversiones chilenas, componente adicional de la internacionalización.
Finalmente, la diversificación de productos que resulta de una segunda fase de la internacionalización debe complementarse con una apropiada diversificación de mercados. Preservar una relación económica, cultural y política equilibrada con las principales potencias industrializadas, sin privilegiar a algunas de ella, es importante para favorecer tanto la maximización de los beneficios tecnológico-productivos, como para asegurar la soberanía nacional.
En este sentido, la política económica externa debe preocuparse por mantener flujos diversificados en bienes, servicios, inversiones, tecnologías y asistencia técnica con todos los países industrializados.
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